论文治理大城市病

中国区域经济未来如何兼顾增长和平衡 陆铭 上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授 中国城市治理研究院研究员 本文节选自 中信出版社 《 读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程 》 改革开放带来了中国经济的高速发展，同时也改变了中国经济和人口的空间布局。长期以来，经济增长和区域平衡发展两者之间一直被认为是存在矛盾的。社会各界普遍认为，经济的过度集聚是导致地区间收入差距的原因。同时，东部地区大城市的人口迅速膨胀，拥堵、污染和各种公共服务资源紧张问题愈演愈烈，人们也普遍将这些问题归结为“人太多”。 所以，近十几年来，西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域平衡战略层出不穷，政府通过各种行政手段，加大对中西部和东北地区的经济资源投入，包括建设用地指标配置和财政转移支付，扶持这些地区建立开发区和工业园，吸引投资来促进增长。同时，政策对东部地区特别是超大城市实行土地供应收紧和严格的落户标准，来限制超大城市的人口规模，以求治愈“城市病”。 2021年是“十四五”开局之年，按照党的十九大部署，我国将在全面建成小康社会的基础上，乘势而上，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，到2035年基本实现社会主义现代化。在新的更高起点上实现这样的奋斗目标，我国面临着许多迥异于以往的问题和挑战，我国自身的经验、国际上的经验，似乎都难以为解决这些问题提供直接的借鉴。为此，需要深入分析今后发展的潜力、面临的环境和条件，围绕现代化新征程中的新挑战、新问题，寻找可行的解决之道。 中央有关决策部门委托中国经济50人论坛开展了一项关于“十四五”和到2035年我国经济社会重点领域改革的研究，由国务院发展研究中心原副主任刘世锦领衔成立专家课题组进行专题研究，最终形成了《读懂“十四五”：新发展格局下的改革议程》一书。在书中，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国城市治理研究院研究员陆铭给出了中国区域经济未来如何兼顾增长和平衡的政策建议。 “中国式收敛”的思考 为平衡区域发展，实现所谓的“收敛”，中国政府在2003 年后对中西部地区进行了大量资源倾斜，包括土地供应和转移支付，通过产业转移带动欠发达地区的发展。中国的例子似乎完美印证了发展经济学中通过产业转移实现“收敛”的发展模式。但本文强调对理论的应用一定要注意它的前提条件和适用范围。 中国2003 年之后出现的“收敛”现象，不仅没有基于人口的自由流动，为实现“收敛”所进行的产业转移也并不是资本追求更高回报的结果。 中国的人口集聚落后于经济和产业的集聚，本应该通过人口的自由流动，提高人口的集聚程度，实现地区的均衡发展，但社会各界没有理解区域经济发展的基本规律，往往把经济在少数地区的集聚误解为区域间发展的不平衡。 全球普遍存在的集聚效应被污名化为“虹吸效应”，造成了社会各界普遍反感产业向少数地区集中。于是，长期以来，政府在政策上对于发达地区采取抑制措施（比如收紧建设用地指标），试图“倒逼”企业转移到中西部地区，同时，用行政力量推动产业转移。 一方面，转移到中西部地区的产业，尽管有少数符合了内地廉价土地和劳动力的比较优势，比如一些不依赖于海运贸易的制造业，但大量产业并没有真正起到促进地区间平衡增长的效果。 相反，有些欠发达地区以牺牲环境为代价，吸引污染型的产业来实现短期的GDP 增长。更多的中西部地区政府利用政策优惠，投资兴建了大量的工业园和新城，短期内成为西部的增长明星。 我们的研究显示，在中西部保留了大量的经济开发区和新城，这些政策虽然从短期看可以在经济总量上给欠发达地区带来一定程度的增长，但是，由于缺乏集聚效应，相应的政策伴随着低效率的发展。 新城大量建设在人口流出地，也已经出现了总量过剩和规划超标，还伴随着严重的地方政府债务。原本说“发展是硬道理”，但在人口流出地进行大量的无效投资，却造成了“硬发展是没道理”的局面。 另一方面，对于发达地区的抑制措施，比如建设用地指标的收紧，导致东部沿海特别是大城市房价的迅速攀升。房价的上涨推高了工资水平，首先，劳动生产率增长速度赶不上工资上涨的速度，从而影响企业的竞争力； 其次，工资过快上涨带来的是劳动力成本的攀升，相比之下，资本的价格因为利率长期被压低而处于低位，所以企业被迫以资本投入代替劳动力投入，致使中国出现了过早的产业升级。过度使用资本，还造成劳动收入占国民收入的比重下降，从而抑制居民的消费水平，抑制服务业的发展。 此外，钟粤俊等人的研究显示，人口密度能够显著促进服务业的发展，但户籍制度限制了人口的自由流动和集聚，中国的行政力量将人口导向人口密度低的农村和小城市，这严重阻碍了服务业的发展和中国经济结构的调整。 所以，“中国式收敛”是需要十分警惕的。国家对于欠发达地区的各类补贴和支持，要从整个国家的竞争力角度来考虑，如果资源配置出现低效率，那么对于中国经济的健康可持续发展和国际竞争力的提升是不利的。 如何兼顾区域经济的增长与平衡 2019 年，中华人民共和国成立70 周年。2020 年，从国家到地方都在启动“十四五”规划，迎接中国经济进入新的发展阶段。中国经济如何发展需要认真的思考，当前的资源空间错配与土地、劳动力等生产要素流动的限制有关，如果相关的结构性、体制性问题能够得以解决，将为未来更高质量的增长注入新的活力。 2019 年8 月26 日，中央财经委员会第五次会议提出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡”。 在上述理论和实证研究的指导下，根据国际发展经验，再加上中国自己过去所做的尝试，面向未来的空间发展规划，本文进一步提出以下几点发展建议。 第一，要加快实施城市群和都市圈的发展战略，特别是要重启东部沿海地区的发展。 在城市群发展进程中，根据规模和功能定位差异，围绕中心城市建设半径30~80 公里不等的都市圈，以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市，强化其增长极作用。 要高度重视长江经济带（特别是中下游）黄金水道沿线地区以及粤港澳大湾区在全球制造业体系中的竞争力，因为这一地区的内河航运和海运条件具有全球竞争力。 第二，深化户籍制度改革。 城乡间和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，有利于提高劳动力资源的利用效率，缓解城市（特别是发达地区的大城市）的劳动力短缺。 随着经济发展水平的提高，服务业占比将持续提高，可以创造大量就业，特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。建议在“十四五”期间重点推进城区人口500 万以上大城市的户籍制度改革，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。 第三，加强流动人口子女的教育投资。 为步入高收入国家做准备，建议尽快推行12年义务教育，其重点对象是农村户籍儿童。建议加强在人口流入地的教育均等化，促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质的教育，既有利于流动人口家庭团聚，又有利于人力资源大国建设。 特别是在超大城市，人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求，而面向外来人口子女的教育资源又严重不足。 对此，建议通过政府、市场和社会三方协同，增加教育投入。随着12年义务教育的普及，人口流入地，特别是在特大和超大城市，将面临大量新增的高中阶段教育需求，对此趋势应早做准备。 第四，增强土地和住房管理的灵活性。 土地和住房供应要与人口流动方向相一致，真正做到需求牵引供给，供给创造需求。建议在人口持续增长和房价高企的城市增加建设用地供应，加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换，建设更多商品房和公租房，适度放松容积率管制，并在保障安全的前提下，提高对城中村等低成本居住形态的包容度。 在人口流出地区做减量规划，公共服务适度地向中心城区集中。对已经进行的投资要做科学的评估。要高度重视上一轮投资中形成的工业园、新城、基础设施等不动产所带来的地方金融和财政风险。对于缺乏回报且不可持续的项目应及时终止。 进一步修改完善土地管理法律法规，使人口流出地闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标，在更大范围内进行跨地区交易和再配置，提高农民在指标异地交易中的收益。 第五，在人口流入地优化公共服务和基础设施的供给。 在城市出现的拥挤和污染等问题，主要不是由城市的人口数量导致的。特别是在拥堵方面，城市的外来人口大量在工作地附近租房，对于拥堵产生的影响不大，通过控制城市外来人口数量来治理拥堵效果有限。 要看到，人口集聚背后是人民对于美好生活的向往，通过减少人口集聚来治理城市病是得不偿失的，不如从供给侧加大改革力度，在人口持续流入的大城市和都市圈，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。相关投资既可直接拉动经济增长，又可拥有可持续的回报，还可以缓解城市病，减少外来人口市民化的压力，从而实现经济增长、生活宜居和社会和谐三个目标的共赢。 第六，在欠发达地区要实行有区分的、基于各自比较优势的发展政策。 对于在都市圈或者核心大城市周围的地区，可以进一步集聚制造业和服务业。 其中，将有两种可持续的产业类型：一是服务于本地需求的制造业和服务业；二是服务于外需但是出口不依赖于海运的制造业。 在另外一些地区发展农业、旅游和自然资源产业，但是这些产业由于创造GDP 的总量受到资源限制，应该通过引导人口流出来提高人均资源占有量和人均收入水平。欠发达地区的基础设施投资，要与所对应的产业比较优势相关联。 对于比较优势在农业、旅游和自然资源产业的地区，要相应地提供与产业竞争力相吻合的基础设施。要建设有利于将产品运出来、将游客运进去的基础设施。 建议对于中西部地区已经大面积铺开的高铁项目进行投资回报评估，考虑在中西部地区以更多的机场建设取代过量的高铁项目，因为机场更加适合人口密度低且地形复杂的地区。 对于欠发达地区的转移支付要更多强调“有效性”，要从投资于不动产转向投资于人。欠发达地区的工业园、新城、基础设施总体上已经过剩，未来应转而投资于教育和医疗等有利于人力资本积累的事业，改善生活质量，提升人口素质，为更长期的发展打下基础。 第七，行政和财税体制要向着促进一体化和区域分工协调发展的方向改革。 对于地方官员的考核和评估，要淡化直至取消GDP 总量的指标。 特别是对于人口流出地，更是要减少对于GDP总量增长的激励，以免人口流出地仍然做总量的增量规划，以及地方之间在招商引资方面的恶性竞争，防止不同地区在产业选择上的雷同化发展。 在淡化相对劣势地区的GDP 总量目标的同时，国家向欠发达地区进行有效的转移支付，促进不同地区生活质量的均等化。城市群内部要在一体化进程中，形成不同城市之间更有效的共同发展和财税分享机制。 如果喜欢，请点下“在看”或者分享到朋友圈。 了解更多：